Primo Piano

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Attività internazionali

Attività docenti

Notizie ed Eventi

Primo Piano

Il Simposio ha l'obiettivo principale di fornire un quadro aggiornato riguardo all'attuazione delle politiche di E-government nelle pubbliche amministrazioni, con particolare riferimento alle politiche cosiddette di seconda generazione. Saranno altresì valutate le nuove priorità che vengono affrontate nella riorganizzazione delle procedure e nell'interrelazione tra le diverse amministrazioni, il settore privato e i cittadini.

Partendo dall'analisi delle esperienze specifiche dei diversi paesi rappresentati si passerà ad individuare punti positivi e negativi nella realizzazione delle singole strategie, prevedendo nella fase finale del simposio la stesura di raccomandazioni da rivolgere a tutti gli attori interessati, invitandoli alla massima collaborazione.

Il tema sarà introdotto da Guido Bertucci, ex-direttore del Dipartimento delle Nazioni Unite per l'Amministrazione Pubblica e per il "Development Management" (UN-DESA), responsabile dell'"UN-e-government Survey". Diversi esperti nel campo dell'E-government presenteranno le loro esperienze e le loro proposte in prospettiva futura, per poi confrontarsi in un dibattito aperto al pubblico.

Sono invitati a partecipare tutti gli attori coinvolti nell'E-government, i dirigenti delle amministrazioni centrali dello Stato, gli esperti del settore e i docenti universitari.

Per partecipare iscriviti on line.

Formazione

E' in corso di svolgimento la nuova fase del Programma Empowerment. Tutte le informazioni sul calendario dei corsi e delle iscrizioni sono reperibili sul sito della SSPA.  

I corsi sono rivolti al personale dirigente e direttivo delle amministrazioni pubbliche operanti nell'area delle Regioni obiettivo 1: Regioni, Enti locali, Enti pubblici non economici, ASL, Uffici periferici dei Ministeri operanti nelle Regioni, ecc.

Di seguito i temi dei corsi:

1. Management economico e gestione dei servizi sanitari
2. Contabilità, Bilanci, Programmazione, Controlli: discipline giuridiche ed economico-aziendali
3. Formulazione, attuazione, monitoraggio e valutazione di piani e progetti finanziati dai fondi strutturali europei
4. Partecipazioni pubbliche locali e gestione dei servizi
5. Gestire con efficacia le risorse umane nelle PA: strumenti giuridici e manageriali
6. L'informazione e la comunicazione nella pubblica amministrazione del Mezzogiorno quali fattori per promuovere lo sviluppo
7. Innovazione e modernizzazione del sistema produttivo: Tutela dell'ambiente e del territorio
8. Il codice dei contratti pubblici: profili normativi ed applicativi
9. La gestione dei servizi turistici e dei beni culturali
10. La gestione informatica dei documenti
11. Finanza di progetto e partenariato pubblico/privato
12. Federalismo e fiscalità locale
13. La prevenzione dell'illegalità nelle pubbliche amministrazioni

Le singole iniziative didattiche, la maggior parte delle quali replicate in due, tre o quattro edizioni, si svolgeranno prevalentemente presso le sedi della SSPA di Acireale, Caserta e Reggio Calabria, con modalità di frequenza compatibili con gli impegni di lavoro (due o tre giorni a settimana, a settimane alterne).

La crescente rilevanza delle attività formative nei processi di cambiamento organizzativo e di sviluppo delle competenze professionali nella PA e la conseguente complessità delle competenze richieste agli operatori della formazione, hanno indotto la SSPA a proporre a coloro che - con diverse funzioni, competenze e responsabilità - operano nel campo della progettazione, gestione e valutazione dei processi formativi nelle pubbliche amministrazioni uno specifico percorso formativo denominato: "La fomazione nelle Pubbliche Amministrazioni"

L'intento è di fornire sia le competenze base per la progettazione e gestione dei processi formativi (analisi fabbisogni, progettazione, gestione, valutazione degli interventi), sia le competenze "avanzate" (gestione delle relazioni con il committente, capacità di integrare lo sviluppo degli interventi formativi nel sistema di gestione delle competenze, progettazione e gestione di sistemi di supporto alla progettazione e gestione degli interventi formativi, capacità di efficace gestione finanziaria degli interventi formativi, etc.).

Per queste prime edizioni, che si terranno a Roma e Bologna, il percorso formativo è rivolto a dirigenti e funzionari che operano nelle strutture della formazione delle pubbliche amministrazioni centrali.

Tutte le informazioni sulla pagina del sito della SSPA.

Consapevole del ruolo che la comunicazione svolge nelle pubbliche amministrazioni, la SSPA propone un percorso formativo, denominato "FACE PA" sulla comunicazione pubblica e istituzionale. Si intende in tal modo fornire gli strumenti per affrontare le sfide poste dalle nuove tecnologie e dai nuovi obiettivi che le amministrazioni pubbliche si prefiggono.

Le lezioni si terranno presso la Sede di Bologna a partire dal mese di novembre 2009.

Per inormazioni sulle iscrizioni consulta il sito della SSPA.

Sulla base degli esiti della rilevazione di interesse promossa dalla SSPA, nel mese di giugno sono iniziate le seguenti attività didattiche:

• Percorso formativo modulare sul "Codice dei contratti pubblici: applicazione delle norme e gestione delle procedure", in 2 edizioni, a Roma e Bologna.

• Percorso formativo modulare sulla "Contabilità pubblica", in 2 edizioni, a Roma e Bologna

Le iniziative sulle altre tematiche relative al rapporto di lavoro pubblico, alla gestione delle risorse umane saranno programmate nel secondo semestre del 2009 e del 2010.

Per essere aggiornati sui calendari dei nuovi corsi consulta il sito SSPA.

Attività internazionali

Le due giornate di studio presso la SSPA di Roma - consulta il programma - sotto l'egida dell'Unione Europea, rappresentano un'occasione di confronto e dibattito sui temi della formazione pubblica, nel solco dei punti presenti nell'agenda internazionale ed europea: dal rilancio dell'Unione per il Mediterraneo, agli Obiettivi di sviluppo del Millennio e alle priorità stabilite nel corso del G8 del 2009 svoltosi sotto la Presidenza italiana.

Due le priorità al centro dei lavori dell'incontro internazionale.

Da una parte, la necessità di definire una conoscenza condivisa in ordine alle capacità-chiave e alle competenze dei pubblici funzionari, con l'obiettivo di incrementare e favorire la cooperazione e la mobilità all'interno del bacino del Mediterraneo.

Dall'altra, il compito di mettere a punto un curriculum scientifico dei managers pubblici, basato su quei valori aggiunti che possono essere terreno comune di ricerca e frutto di una reciproca ed intensa collaborazione tra i formatori e tra coloro che redigono i programmi di formazione.

In tal senso, la Conferenza è chiamata a rispondere alle domande: "Quali parti dei curricula possono già oggi essere definiti congiuntamente? Come creare percorsi formativi condivisi?"

Il convegno vedrà la presenza di numerosi studiosi del settore dell'alta formazione, dei managers della pubblica amministrazione, oltre ai rappresentanti delle direzioni delle scuole della pubblica amministrazione dei Paesi dell'Unione europea, del Mediterraneo e del Medio Oriente, ma anche di esperti nel campo dei rapporti politico-imprenditoriali tra i Paesi del Mediterraneo.

La partecipazione alle sessioni del 27 e 28 ottobre sarà aperta a tutti gli addetti ai lavori, previa iscrizione con il modulo di registrazione. Iscriviti subito on line.

Tra gli obiettivi dell'Associazione c'è quello di diffondere le metodologie più avanzate per la Pubblica Amministrazione tra i Paesi nonché le best practice in una collaborazione continua tra Centri di ricerca, Accademia e Istituti di formazione. L'Associazione riunisce esponenti delle Università e degli Istituti di formazione, accademici e esperti provenienti da tutti i continenti. Dal 2007 la Direttrice della SSPA è membro del Consiglio direttivo IASIA e del Comitato finanziario e dal 2009 Vice presidente dello IASIA per l'Europa.

La conferenza di Rio è stata organizzata col supporto della Fondazione Getulio Vargas, istituto di eccellenza, a livello mondiale, di formazione sui temi della governance pubblica e il Governo brasiliano è stato rappresentato all'evento da Paulo Bernardo Silva, Ministro per la pianificazione, budget e gestione, Luiz Eduardo Pereira Barretto Filho, Ministro del turismo, e da Ronaldo Teixeira da Silva, Capo dell'ufficio del Ministro della giustizia.

La Conferenza ha visto la partecipazione di Organizzazioni internazionali tra cui quella dell' UNDESA, in particolare di John Mary Kauzya, Capo della Sezione Governance and Public Administration del DPADM, e Rapporteur generale della Conferenza IASIA per la passata edizione del 2008. La SSPA è stata rappresentata dalla Direttrice, prof. Valeria Termini, e dal responsabile per gli affari internazionali, Stefano Pizzicannella.

La Conferenza ha visto la partecipazione di rappresentanti di oltre 40 Paesi; il tema dell'incontro è stato discusso in 8 working groups e numerose sessioni plenarie e speciali. I Working Groups sono stati dedicati ai temi:

- Education and Training Programme: aligning missions and quality
- State-Market Partnerships and Enterprise Management
- Public Sector Reform: people in the public service
- Local Governance and Development
- Accountability, Culture and Trust
- Public Sector Financial, Information and Performance Management
- Leadership, Governance and Public Policy
- Management of Energy, Food Security and Welfare

Il DPADM delle Nazioni Unite ha realizzato una sessione speciale dedicata alla qualità della formazione per la pubblica amministrazione.

La Direttrice della SSPA, durante la Sessione conclusiva, ha presentato le sue conclusioni che hanno fatto il punto dopo 5 giornate di discussioni e confronti nelle Sessioni plenarie, nelle Sessioni regionali e nei gruppi di lavoro. Partendo dal focus della Conferenza, che era posto sulla crisi economica e finanziaria globale, il ruolo delle pubbliche amministrazioni è emerso come fondamentale nell'attuazione coordinata delle politiche di risposta alla crisi e di guida dei grandi processi globali; in questo, la formazione è chiamata a svolgere una funzione essenziale nel rendere possibile un adeguamento delle capacità dei funzionari pubblici. Sono così emerse le caratteristiche del dirigente pubblico e i punti che un curriculum ideale dovrebbe avere al riguardo: competenze specifiche ma anche attitudine per la trasparenza, apertura, creatività, coscienza del ruolo delle amministrazioni rispetto alle grandi questioni globali e alla crisi economica, abilità nella regolazione dei diversi attori coinvolti nella governance e nel rispetto di principi e valori di etica pubblica.

L'Italia, presente con la SSPA, ha partecipato al Forum dei Direttori degli Istituti e Scuole nazionali di Pubblica Amministrazione e alla Sessione regionale dedicata all'Europa. In tale quadro la SSPA è stato tra i primi Istituti a utilizzare una versione adattata degli Standards of Excellence al fine di valutare le proprie prestazioni, confrontarsi con i partner.

Inoltre, l'Italia (Direttrice SSPA, prof. Valeria Termini) ha moderato la Sessione plenaria Speciale dedicata agli Standards of excellence for education and training, in qualità di co-Presidente della Task force internazionale istituita nel corso del 2009 per favorire il consolidamento, la diffusione e l'implementazione degli Standards, strumento di autovalutazione per le Scuole e gli Istituti di formazione per la pubblica amministrazione, elaborati congiuntamente da Nazioni Unite e IASIA. Tra i diversi temi affrontati, quello dell'accreditamento internazionale dei programmi di formazione per pubblici dipendenti offerti dalle Scuole: l'ente di accreditamento USA, NASPA, e europeo, EAPAA, insieme allo IASIA, procederanno a un maggiore coordinamento. Gli Standards of Excellence potranno divenire i criteri per l'accreditamento comune e la creazione di un sistema condiviso di valutazione della formazione, rispettoso delle peculiarità culturali e socio-economiche nazionali e della natura dei diversi Istituti e Scuole.

La Scuola continua così la collaborazione con Nazioni Unite - UNDESA e IASIA per la prosecuzione della collaborazione internazionale sui temi della formazione, in particolare dando seguito all'incontro di Roma della Conferenza Euro-Mediterranea dedicata del 13 e 14 ottobre 2008, "Redesigning Public Administration training to deal with the global development agenda", e organizzando, nel mese di ottobre 2009, un secondo incontro internazionale, in collaborazione questa volta con la Commissione Europea, che focalizzerà l'attenzione sulla condivisione di percorsi di formazione comuni da realizzare, nell'area mediterranea, in maniera congiunta.

La nomina della Direttrice della SSPA nel Comitato CEPA di 24 esperti per la Pubblica Amministrazione delle Nazioni Unite e l'assegnazione alla Scuola della vice-Presidenza per l'Europa dello IASIA, favoriranno la prosecuzione, nel corso dei prossimi mesi, di concrete attività di collaborazione e cooperazione internazionale dell'Italia nel campo della formazione, con particolare riferimento all'area mediterranea. La SSPA ha attivato un gruppo di lavoro, riunitosi a Acireale (Catania) e Roma, con la partecipazione di 10 Paesi della sponda nord e sud del Mediterraneo al fine di organizzare la prima esperienza di formazione congiunta per la pubblica amministrazione nell'area.

La Conferenza ha consentito di avviare un dialogo con la Fondazione Getulio Vargas, istituto privato che opera, con eccellenza e qualità, nel campo della formazione per la classe dirigente, pubblica e privata, del Brasile. La Direttrice della SSPA e il Presidente della Fondazione, Carlos Simonsen Leal, hanno avuto un incontro bilaterale nel quale è stata prospettata la possibilità che la FGV e la SSPA possano collaborare per il mutuo scambio di esperienze nel campo della formazione di eccellenza per la leadership e dell'attivazione di partnership pubblico-privato e col mondo accademico in questo settore.

Attività docenti

Il 3 giugno 2009 il professor Alberto Heimler ha partecipato a Zurigo all'ottava conferenza annuale della Rete Internazionale della Concorrenza, un'organizzazione virtuale che raccoglie oltre 100 autorità antitrust del mondo con l'obiettivo di promuovere una più ampia convergenza applicativa della normativa antitrust attraverso l'emanazione di raccomandazioni specifiche, la pubblicazione di temi di discussione e l'organizzazione di dibattiti e di seminari a tema.

Il professor Heimler è intervenuto sulle specificità dell'applicazione della normativa antitrust in un'economia di piccole dimensioni, una discussione promossa dal paese ospitante (Svizzera). In particolare, il professor Heimler ha sostenuto che la normativa antitrust non richiede aggiustamenti sostanziali nel caso di una piccola economia.
Tuttavia in materia di controllo preventivo sulle operazioni di concentrazione qualche affinamento potrebbe essere necessario.

In particolare, in una piccola economia il potere economico è generalmente concentrato, tutti si conoscono ed esiste una forte continuità tra potere economico e politica. Ne deriva che è preferibile un controllo delle concentrazioni basato su un obbligo di notificazione preventiva e su regole chiare, sia pure oppugnabili, relativamente agli aspetti sostanziali.

Ciò favorisce l'indipendenza dell'Autorità antitrust e riduce le pressioni sui vertici dell'Autorità a non aprire procedure considerate sensibili. Inoltre in una piccola economia le principali imprese sono frequentemente caratterizzate da diffuse partecipazioni incrociate di minoranza. La caratteristica delle partecipazioni di minoranza è che, a meno che esse diano luogo all'acquisizione del controllo, non sono soggette a controllo preventivo antitrust. Soprattutto in una piccola economia, ma anche in economie di più grande dimensione, le partecipazioni di minoranza possono condurre a una forte riduzione della rivalità tra imprese e, quando ciò accade, dovrebbero essere vietate.

Al riguardo, il professor Heimler ha  sostenuto che l'obbligo di notificazione preventiva di un'operazione di concentrazione dovrebbe essere esteso alle partecipazioni di minoranza al di sopra di un certo ammontare e prescindere dall'acquisizione del controllo societario.

La scienze cognitive sono strettamente legate all'analisi dei processi decisionali nella pubblica amministrazione. Lo stesso concetto fondante di razionalità limitata si deve allo studio pionieristico di Herbert Simon, per la sua tesi di dottorato, sull'amministrazione comunale della città di Miwakee. Così come l'analisi delle decisioni di gruppo si è concentrata, spesso, su alcuni casi storici come le decisioni del governo americano nella crisi di Cuba e nella guerra in Corea. Ciononostante se uno dovesse fare una ricerca sul web sugli articoli, i libri o i corsi che trattino di scienze cognitive applicate alla pubblica amministrazione, troverebbe ben poco. Gli studi sull'expertise decisionale e sull'organizzazione si sono concentrati prevalentemente sul settore privato dell'impresa industriale e finanziaria mentre non è emerso ancora, un filone di ricerca che per analogia con campi confinanti, potremmo chiamare "behavioral public administration". Le ragioni sono molteplici. In primo luogo, soprattutto nell'Europa continentale ed in particolare in Italia, la ricerca ed in primo luogo l'insegnamento sono stati monopolizzati dall'approccio giuridico e normativo. Un buon funzionario e manager pubblico è tale in quanto è in grado di applicare, in modo appropriato, le norme. Quindi ciò che deve apprendere è il repertorio di azioni o di regole condizione-azione che gli permettano di dare la risposta, formalmente, corretta nei vari contesti decisionali. In base a questo modello olimpico di razionalità amministrativa, di tipo meramente parametrico e non strategico come quello economico, si è sviluppata la formazione dei manager pubblici nel nostro paese. Non vi è stato interesse né spazio per una riflessione di tipo procedurale che evidenziasse la variabilità e modalità di ragionamento e giudizio a seconda dei contesti, che mettesse in luce le componenti emozionali ed affettive nel guidare la decisione e che evidenziasse la complessità ed imprevedibilità dell'interazione decisionale pubblica. Questo ritardo scientifico, culturale e formativo, espressione dell'egemonia del diritto sulla società (figlia dello stato romano, prima e napoleonico, poi) oggi non tiene più per due ragioni esogene prevalenti. La prima, legata alla compatibilità economica del sistema di welfare, ha messo la pubblica amministrazione di fronte alla necessità stringente di introdurre criteri di efficienza e risparmio delle risorse economiche ad essa dedicate. La seconda, di natura politica e sociale, ha posto il problema della legittimazione e accountability della PA in rapporto all'efficacia del servizio offerto ai cittadini ed alla loro customer satisfaction. Entrambe le esigenze stanno imponendo una rivoluzione nelle modalità di analisi, di identità culturale e di formazione della PA. In misura crescente perde valore l'obbiettivo normativo mentre lo acquista quello sostantivo e procedurale. Un buon manager non è più quello solo coerente con le norme, ma quello più efficace a raggiungere obbiettivi di interesse pubblico. Ragionamento, giudizio, decisione, organizzazione e complessità diventano, quindi, progressivamente concetti fondamentali ed irrinunciabili per caratterizzare il buon know how amministrativo.

Questo numero di Sistemi Intelligenti è dedicato al contributo crescente delle scienze cognitive ed in particolare della psicologia della decisione all'innovazione nella pubblica amministrazione. Esso prende spunto dal materiale didattico e da alcuni casi di studio elaborati nel corso del primo master sui processi decisionali organizzato presso la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione di Roma nel 2007.

Il riduzionismo "giuridico" del management della Pubblica Amministrazione non poteva dare spazio ad una riflessione sulla dimensione di interazione strategica fra gli attori. Di conseguenza sia i fenomeni di negoziazione sia di conflitto sembravano assenti nelle dinamiche organizzative interne della PA. Da tempo questo limite analitico ed empirico è stato superato (si pensi al lavoro di Michel Crozier) anche se non sono stati affrontati gli aspetti cognitivi che caratterizzano i momenti della interazione strategica. I due saggi di Davide Pietroni hanno lo scopo proprio di considerare questi aspetti con dei riferimenti a casi di studio reali della PA italiana. Nel primo articolo di Davide Pietroni, Paolo Testa e Flavio Iodice, dal titolo "Trappole e tattiche in negoziazione. Il caso del Sistema Informativo Lavoro" si prendono in considerazione le varie tipologie inferenziali ed emozionali che caratterizzano le arene negoziali nei loro esiti ottimali e sub-ottimali. La maggior parte dei negoziatori non sembra in grado di sfruttare completamente le possibilità offerte dalle negoziazioni. Vi sono varie insidie di tipo cognitivo, dovute ai limiti della memoria e dell'attenzione e di tipo socioemotivo, dovute al senso di amor proprio e dalla dinamica di gruppo. A queste si associano una serie di tattiche negoziali come quella della massima posizione plausibile che sfrutta l'effetto ancoraggio sulla richiesta massima iniziale e del piano inclinato che punta alla graduale accettazione del proprio punto di vista attraverso un lento e progressivo coinvolgimento della controparte. Le trappole decisionali e le tattiche negoziali sono ben evidenti nel caso della negoziazione nel tavolo tecnico tra governo e regioni a partire dal 2005 per la creazione della Borsa Continua Nazionale del Lavoro (BCNL).

Il secondo articolo di Davide Pietroni, realizzato con Roberto Bessero dal titolo "Analisi motivazionale e strategica di un conflitto in una Azienda Sanitaria Locale", tratta delle cause che portano ai conflitti e le loro caratteristiche negative, ma anche positive per l'organizzazione amministrativa. La rappresentazione razionalistica ci dice che i conflitti nascono in presenza di risorse scarse, quando gli interessi fra gli attori sono divergenti. Ciò però non corrisponde alla realtà empirica in cui spesso l'innesco del conflitto nasce per motivazioni di tipo emozionale o per una rappresentazione distorta della reale posta in gioco. Il bisogno di mantenere una immagine positiva di sé e del proprio gruppo porta, insieme all'errore fondamentale di attribuzione, ad interpretare il comportamento altrui come ostile e scorretto. Alla base del comportamento individuale a favore o meno del conflitto vi sono vari aspetti della personalità e delle proprie credenze etiche. Ad esempio una persona con valori solidaristici e propensa ad affiliarsi in gruppi ha la tendenza a non cadere in conflitti distruttivi. Una motivazione importante per arrivare a dialogare con la controparte e non cadere nella escalation conflittuale è quella epistemica, cioè il desiderio di sviluppare una interpretazione approfondita ed accurata della realtà. In ogni caso sollecitare un lieve conflitto, interpretato come confronto aperto su temi organizzativi, fra gli impiegati di una struttura amministrativa, può dare dei buoni risultati, sempre che non si irrigidisca su aspetti di tipo emozionale. Le dinamiche dei conflitti all'interno dell'organizzazione pubblica vengono poi affrontati con il caso della paralisi decisionale delle Aziende Sanitarie Locali all'indomani della promulgazione della legge Merloni sugli appalti pubblici.

Una delle caratteristiche dei processi decisionali in ambito organizzativo e nelle interazioni negoziali e conflittuali è la prevalenza spesso del sistema intuitivo della mente umana su quello del ragionamento. Questa componente, spesso trascurata dalla psicologia cognitiva, sta accrescendo il suo ruolo nella spiegazione dei processi decisionali come illustra l'articolo di Nicolao Bonini, Kostantinos Hadjichristidis e Michele Graffeo, dal titolo "La decisione intuitiva del manager (pubblico e privato)". Si è visto che, al contrario di quello che si riteneva in passato, spesso le decisioni su base intuitiva sono corrette e efficaci. Le euristiche veloci e frugali di Gigerenzer et al. ne sono un esempio. Ciò si applica anche al contesto delle decisioni in ambito manageriale. La decisione non dipende esclusivamente dalla valutazione sistematica delle conseguenze delle opzioni, ma dalla loro rappresentazione mentale. Essa a sua volta è legata a vari fattori, in primis a quelli di natura emozionale. In ogni caso la decisione è il risultato di una attività mentale che avviene, spesso, in modo veloce ed intuitivo. Uno di questi fattori di natura emozionale che è pervasivo in molte nostre scelte irrazionali è il rammarico per la perdita. Ciò spiega molte scelte a alto rischio che si compiono soltanto perché non si vuole accettare una perdita. Ciò porta spesso a forme di escalation irrazionali. La più nota è quella dei giocatori che si giocano tutto a fine giornata dopo aver mantenuto un comportamento a basso rischio precedentemente. Il rammarico di finire la giornata con una piccola perdita li induce a cambiare il profilo di rischio e fare puntate con bassa probabilità di successo, ma molto remunerative. La descrizione di questo comportamento la da Dostoevskij ne Il Giocatore: "E allorché il capo croupier, poco prima dell'ora fissata, annunzia: <> [i giocatori] sono talora capaci di perdere in queste ultime puntate tutto ciò che hanno in tasca, ed è proprio allora che subiscono le perdite maggiori." Il rammarico, oltre che sul comportamento dei giocatori, influisce anche su quello dei manager pubblici alle prese con investimenti in infrastrutture o in nuovi servizi. È noto da molti studi che spesso il rammarico di avere optato per soluzioni subottimali e su queste avere investito un bel po' di denaro pubblico, invece di convincerli a recedere da continuare l'investimento, porta i manager a cadere in un escalation irrazionale di spreco di risorse pubbliche.

Alla base della rilettura in chiave d'interazione strategica del comportamento amministrativo pubblico (introdotta da Michel Crozier) sta la capacità di fare scelte dopo una valutazione analitica o intuitiva delle conseguenze delle opzioni a disposizioni. In altre parole il manager pubblico che sceglie lo fa in base ad una valutazione del rischio delle conseguenze negative e positive della sua scelta e di quelle alternative. Come mettono in evidenza Enrico Rubaltelli, Rino Rumiati e Lucia Salvadori nel loro articolo "Rischio e decisione" il concetto di rischio presenta parecchie ambiguità a causa della differente trattazione fatta in ambito psicologico ed in quello economico. La posizione più chiara è senza dubbio quella espressa dall'economista Frank Knight nel 1921 che distingue fra rischio, quando si ha una stima di probabilità sull'evento futuro ed incertezza quando non si ha alcuna stima di probabilità. I psicologi hanno invece assunto il modo con cui il senso comune tratta i due concetti: l'incertezza è quando l'accadimento di un evento è probabile e non certo, mentre rischio denota la probabilità che la propria scelta generi degli eventi negativi (a cui si associa spesso in modo complementare anche la probabilità di un risultato positivo). L'articolo facendo riferimento all'interpretazione psicologica individua due modalità con cui gli individui valutano il rischio e che danno risultati differenti. Un modo è quello di tipo analitico che si attua quando ci sforziamo di applicare le nostre capacità di ragionamento e giudizio probabilistico ed abbiamo a che fare con dati e stime di probabilità su eventi futuri. Mentre questa modalità di valutazione è generata dal sistema di ragionamento della mente umana ve ne è un altro, più frequente nella vita quotidiana, veicolato dal sistema intuitivo della mente che si basa sulla passata esperienza su eventi simili a quelli che dobbiamo giudicare.

Questa modalità esperienziale sembrerebbe utilizzare una revisione della propria valutazione sulla base degli esiti recenti, come prescritto dal modello bayesiano. L' updating però tende a sovrastimare gli ultimi eventi e trascurare quelli remoti, con il rischio di perdere informazione rilevante.

La valutazione del rischio e la propensione al rischio sono attività fondamentali per spiegare il comportamento manageriale pubblico. Esse sono strettamente legate al tipo di organizzazione ed ai valori guida incorporati in essa. L'organizzazione pubblica rispetto a quella privata (si pensi all'estremo ad una banca di affari) ha chiaramente dei margini di azione e dei valori che sembrerebbero contrari all'assunzione di rischio decisionale. Questa però è una rappresentazione fuorviante e superficiale della PA che risente del modello parametrico di tipo giuridico, una volta dominante. In misura crescente il manager pubblico si trova a fare scelte con un margine di incertezza (si pensi alla valutazione della affidabilità di un'impresa in una gara pubblica) e che presentano vari tipi di rischio (penale, quando uno firma un affidamento senza sapere che è viziato da collusione fra membri dell'amministrazione e azienda; sociale, quando la scelta dell' azienda in outsourcing o l'organizzazione di un servizio rischia di scontentare l'utente finale; politico, quando la propria scelta potrebbe entrare in contrasto con l'agenda implicita del ministro di riferimento). Inoltre differenti amministrazioni pubbliche hanno diversi valori legati al rischio (anche se la differenza non è paragonabile a quella nel settore privato). Ad esempio la struttura della sorveglianza della Banca d'Italia che deve fare la valutazione della solidità ed affidabilità del sistema bancario o quella del Ministero della Sanità che deve dare l'autorizzazione all' immissione di un farmaco nel prontuario nazionale ha incorporati valori di avversione al rischio maggiori di ministeri la cui azione non ha effetto su variabili rilevanti (come il risparmio o la salute) per la vita dei cittadini, come quello per i Beni e l'Attività Culturali e quello del Turismo. L'importanza dell' organizzazione nel determinare i profili decisionali degli appartenenti alla PA è ben messo in luce da Andrea Pozzali nel suo articolo "Routine e processi decisionali nelle organizzazioni: il caso della pubblica amministrazione". Per varie ragioni, soprattutto legate all'insoddisfazione dei cittadini e al costo della PA, da qualche anno si è cominciato a parlare di riforma della amministrazione statale. Il modello di riferimento è quello delle organizzazioni del mondo privato e la nuova sigla è new public management. Efficienza e valutazione delle performance, riduzione dei costi, organizzazioni finalizzate ad obbiettivi, introduzione di incentivi e sanzioni, etc.. sono alcuni delle caratteristiche di questo nuovo trend riformatore. Ciò che però viene, spesso, dimenticato da tecnocrati e riformatori è che un conto è cambiare le norme ed i regolamenti, un altro è avere effetti reali di cambiamento organizzativo. Perché ciò avvenga bisogna mutare i modelli ed i profili decisionali dei membri dell'organizzazione, in altre parole bisogna cambiare le loro routine. Non che tutte le decisioni siano assimilabili a routine. Vi sono, soprattutto a livello di management, decisioni strategiche, su problemi nuovi, mal strutturati che non sono di tipo routinario. La maggior parte, però, del contenuto decisionale di una organizzazione è caratterizzato da comportamenti di tipo parzialmente automatico, basati su conoscenze tacite generate da problemi risolti precedentemente nella fase di training. Per il loro parziale automatismo e per la difficoltà ad esplicitare in modo dichiarativo la componente procedurale della decisione le organizzazioni sono caratterizzate da una forte path-dependance che rende difficile la possibilità di cambiamento. Ciò spiega, ad esempio, in buona parte, le difficoltà con cui nel nostro paese le riforme della PA (al di là degli slogan e della retorica politica) riescono a produrre dei risultati reali.

La finalità fondamentale del new public management è quella di generare beni pubblici in maniera efficiente ed efficace. In altre parole la PA dovrebbe essere in grado di interpretare i bisogni dei cittadini e riuscire a soddisfarli in base alle compatibilità di tipo economico. A queste finalità si contrappongono tre serie di ostacoli (Viale & Pozzali, 2009) . Il primo è quello dell'effetto agenzia, cioè della tendenza razionale dei manager pubblici a considerare le conseguenze delle scelte solo come esternalità. I flussi di utilità del decisore sono principalmente diretti verso l'esterno in quanto i costi-opportunità della sua decisione influiscono sull'organizzazione e sui cittadini e non su lui. Senza una forte struttura di incentivi selettivi positivi e negativi le sue decisioni saranno più orientate a soddisfare i suoi interessi individuali che quelli collettivi. Il secondo è l' effetto razionalità limitata . Anche se l'agente internalizzasse completamente le conseguenze delle sue scelte si troverebbe a scontare l'impossibilità a rappresentare in modo realistico le funzioni di utilità, cioè i bisogni dei destinatari delle sue decisioni. Per l' effetto razionalità limitata oggettiva non sarà in grado di conoscere tutti i bisogni dei cittadini e membri della sua organizzazione e, per l'effetto razionalità limitata soggettiva, anche se fosse informato su tutti, non riuscirebbe a computarli ed a inferire una qualche funzione di benessere collettivo. Questa impossibilità sembra essere particolarmente evidente in un caso specifico: la promozione del benessere organizzativo. Come cita il titolo dell'articolo di Caterina Galluccio "La promozione del benessere organizzativo nella pubblica amministrazione: alcuni aspetti teorici" varie sono le riflessioni di tipo epistemologico e cognitivo che sembrano confliggere con la gestione dall'alto del benessere dei dipendenti pubblici. Come promuovere allora il benessere? Considerando due aspetti del benessere individuale del dipendente pubblico. Il primo è che, come abbiamo detto prima, ciascuno di essi ha dei margini di decisione che ne fanno un soggetto libero di scegliere ed in questa libertà può trovare le sue motivazioni e gratificazioni professionali. Il secondo è che nessuno, nemmeno il capo, è portatore di una conoscenza certa e infallibile. Il progresso, l'innovazione, la capacità adattiva nascono proprio da questo assunto e dal corollario dello stimolo alla discussione e confronto aperto e critico tra i membri dell'organizzazione pubblica e tra loro ed i cittadini. Parafrasando sir Karl Popper non solo bisogna promuovere l'open society attraverso le note modalità istituzionali e culturali, ma anche l'open organization nella PA per avere una più forte open society.
Anche se, per assurdo, i precedenti effetti della agenzia e della razionalità limitata fossero in qualche modo neutralizzati, sussisterebbe sempre il terzo ostacolo, l'effetto complessità. L'organizzazione della PA e soprattutto l'insieme degli utenti dei servizi pubblici, cioè la società, sono caratterizzati da grande complessità, che rende impossibile qualsiasi tentativo tradizionale di previsione e pianificazione. L'interazione fra un grande numero di soggetti, ognuno dotato di capacità strategica limitata e di creatività, ma soprattutto caratterizzato da comportamenti determinati da variabili emozionali, affettive ed intuitive è responsabile della generazione non lineare di fenomeni emergenti che non possono essere anticipati con gli strumenti di policy e di management tradizionali. I tre articoli di Pietro Terna "Scelte e azioni della pubblica amministrazione: la prospettiva della complessità e l'aiuto della simulazione ad agenti", di Rosaria Conte e Cinzia Zaccaria dal titolo "Governance e reputazione. Uno strumento di rilevazione per un caso di studio" e di Aldo Cangemi dal titolo "Ontologie della Pubblica Amministrazione: verso reti sociali semantiche per cittadini, amministrazioni ed imprese" affrontano alcuni temi legati alla complessità e PA. Come si accennava prima la complessità organizzativa rende impossibile qualsiasi pretesa pianificatrice e predittiva, realizzabile con i tradizionali modelli di management e policy. Sono necessari nuovi strumenti che sappiano simulare i fenomeni emergenti espressione della complessità. Come sostiene Terna in soccorso del manager pubblico si stanno sviluppando da un po' di anni, anche se siamo ancora alle fasi iniziali, alcuni programmi di simulazione della complessità sociale. Questi programmi possono aiutare in due modi. O possono servire per sperimentare gli effetti di cambiamenti attraverso la ricostruzione dettagliata del fenomeno in questione in tutte le sue articolazioni di ambiente, risorse ed attori. O possono funzionare da lente di ingrandimento su fenomeni di cui abbiamo una conoscenza particolareggiata. Nel primo caso la simulazione ci porta a risultati che ci possono dare dei suggerimenti su cosa succederebbe nella realtà ad adottare determinate scelte organizzative. Nel secondo caso l'obbiettivo è più di carattere esplicativo per cercare di capire più a fondo l'articolazione dinamica di un fenomeno. Ovviamente ogni modello di simulazione ad agenti si deve porre il problema di quanto le menti gli agenti siano dotati di contenuto cognitivo. Se è troppo poco o non c'è ne è per niente, secondo il noto principio KISS (Keep It Simple, Stupid!) di Axelrod, allora rischiamo di avere programmi inutili sia come lenti di ingrandimento sia come simulazioni. Se è troppo diventa impossibile generare dei programmi di una cerca generalità. Terna cerca di trovare una via di mezzo che sarebbe (Keep It Sufficiently Simple) e propone una serie di interessanti casi di applicazione utilizzando il protocollo Swarm e jES (java Enterprise Simulator) al sistema delle chiamate di emergenza sanitaria <<118>>, al funzionamento dei pagamenti interbancari e del mercato monetario in presenza di crisi di liquidità, alle dinamiche sociali emergenti in un'area in difficoltà e alle dinamiche di classe nella scuola primaria in un'area territoriale ben definita.

Il secondo di Conte e Zaccaria si interroga su che cosa può insegnare l'assunzione della complessità alla nuova progettazione dell'organizzazione della PA. Una delle caratteristiche di questo cambiamento è la creazione di una governance non più piramidale come in passato, ma di tipo più orizzontale, dove il momento della valutazione sull'efficacia del modello organizzativo avvenga anche con il contributo dal basso, dei membri e degli utenti dell'organizzazione stessa. Per fare ciò non sono soddisfacenti i vecchi metodi di valutazione (come quelli da parte di referee esterni o, peggio, da parte dei manager interni), perché non sono coerenti con il nuovo modello di governance e non sanno cogliere gli effetti della complessità. Con il rischio della autoreferenzialità, bisogna avere il coraggio individuare criteri di valutazione che siano espressione emergente della complessità stessa. Un criterio molto forte è quello della reputazione, cioè della valutazione informale su persone e sull'organizzazione che si definisce attraverso il passa parola, in altre parole il pettegolezzo, fra gli impiegati pubblici e fra essi e gli utenti esterni. La reputazione che emerge dalla interazione di vari attori è un tipico prodotto non lineare della complessità. In quanto tale, per il suo quasi isomorfismo con l'organizzazione stessa, può rappresentare un candidato realistico alla valutazione organizzativa.

Il terzo di Cangemi affronta uno degli effetti della complessità: la sempre più difficile capacità del cittadino di ottenere informazioni utili per risolvere i suoi problemi rispetto alla Pubblica Amministrazione. L'effetto della complessità è sia dal lato della PA che si trova sempre di più a perdere il controllo sul coordinamento informativo delle innovazioni e delle nuove funzioni introdotte a livello delle varie istanze statali e locali sia dal lato del cittadino che ha difficoltà a cercare, a rappresentarsi ed elaborare le informazioni rilevanti per le sue scelte. Da questo punto di vista un aiuto può venire dall'introduzione delle ontologie nel Web Semantico o Web 3.0. La maggior parte dell'organizzazione concettuale della PA è rappresentata in formati non ontologici: schemi di database relazionali, schemi e accordi di servizio, documenti, regolamenti, glossari, tesauri, dizionari,etc.. Mancano le ontologie cioè quei modelli che servono a rappresentare la conoscenza che individui, gruppi e comunità hanno di se stessi o di altri rispetto ad uno scopo particolare e che possano superare gli ostacoli della mancata interoperabilità semantica fra conoscenze provenienti da diversi sorgenti informative della PA.
Infine l'articolo di Andrea Pozzali e Fabio Faltelli, dal titolo "Razionalità collettiva ed amministrazione dei beni pubblici" affronta un tema centrale nell'analisi razionale sui beni pubblici: la "tragedy of the commons". E' possibile salvaguardare dallo sfruttamento e depauperamento risorse comuni e beni pubblici (come l'ambiente) senza dovere ricorrere alla privatizzazione o al controllo coercitivo? Secondo la teoria della razionalità economica ciò non sembra possibile come viene messo in luce dal comportamento egoistico e da free rider esemplificato dal dilemma del prigioniero. Vi sono però molti casi documentati che dimostrano come in determinate condizioni i gruppi sociali siano in grado di mantenere nel tempo delle regole di autogoverno in grado di assicurare delle risorse comuni. Ciò avviene soprattutto quando sono chiare e definite le regole comuni e quando si è in presenza di meccanismi di fiducia sul comportamento altrui. Questa tendenza alla cooperazione non è una novità nelle scienze cognitive alla luce di molti risultati dell'economia comportamentale sulla tendenza all'altruismo e ed alla condivisione delle risorse. Casi recenti come quelli delle piattaforme cooperative in informatica come Linux o della enciclopedia virtuale Wikipedia sono gli esempi recenti più noti. L'articolo fa riferimento anche a due casi italiani di protezione delle risorse ittiche e di quelle idriche oltre ad un esempio di politica di regolamentazione del traffico stradale.

In conclusione il presente numero della rivista Sistemi Intelligenti, pur nella frammentarietà ed eterogeneità degli articoli, ha il grande merito di introdurre, per la prima volta, una riflessione sugli aspetti cognitivi e computazionali nello studio della Pubblica Amministrazione. Questo è un campo applicativo nuovo che mi piacerebbe coniare come "Behavioral Public Administration" e che, mi auguro, potrà avere un grande sviluppo nel futuro a vantaggio della qualità dell'offerta di bene pubblico nel nostro paese.

Notizie ed eventi

26 maggio 2009 - Convegno SSPA ad Arcireale

Il 26 maggio 2009 si è svolto presso l'aula conferenze della Sede di Acireale della SSPA, il convegno "La cultura amministrativa nell'area del Mediterraneo" al quale hanno preso parte, tra gli altri, rappresentanti delle Scuole di governo dei Paesi europei e mediterranei e accademici delle Università italiane. L'incontro ha consentito di discutere della convergenza tra le amministrazioni e della necessità che i dirigenti e funzionari pubblici sappiano dialogare e cooperare per lo sviluppo. Anche per l'area mediterranea è valido il motto dell'Unione Europea "Uniti nella diversità". I lavori del convegno sono iniziati con il benvenuto di Iolita Reitano, Responsabile della Sede di Acireale della SSPA, del Sindaco Antonino Garozzo e dell'assessore della provincia regionale di Catania Ascenzio Maesano.

Dopo l'introduzione al convegno da parte di Giuliana Costantini, coordinatore nazionale aggiunto dei Centri di Documentazione Europea, in cui si è sottolineato il ruolo rivestito dai predetti Centri come luoghi di informazione sulle politiche comunitarie, il prof. Edoardo Chiti ha prodotto un'interessante relazione affermando, tra le altre teorie, che la convergenza non riduce, di per sé, il pluralismo amministrativo, giacché essa si svolge solo su un insieme di principi generali di buona amministrazione, che lasciano spazio ad una pluralità di applicazioni differenziate, rispettose delle specificità di ciascuna tradizione. A seguire le relazioni dei rappresentanti rispettivamente del Libano e della Spagna a completamento della prima sessione coordinata dal consigliere Rosario Scalia della Corte dei Conti. Dopo una brevissima pausa, è iniziata la seconda sessione coordinata dal prof. Ignazio Marino, ordinario di Diritto amministrativo della facoltà di scienze politiche dell'Università di Catania.